In der zweiten Entscheidung des Tages geht es auch noch einmal um die Wirksamkeit einer Corona-Schutz-VO, diesee Mal die aus Baden-Württemberg. Dazu hat das AG Reutlingen im AG Reutlingen, Beschl. 9.12.2020 – 4 OWi 23 Js 16246/20 – Stellung genommen.
Dem Betroffenen wurde vorgeworfen, er habe gegen § 3 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-Cov-2 (Corona-Verordnung – CoronaVO) verstoßen, indem er sich mit mehr als einer weiteren Person, nämlich drei weiteren Personen, die nicht zu den Angehörigen seines eigenen Hausstandes gehörte, im öffentlichen Raum aufgehalten habe. Ausweislich der Bußgeldanzeige befand sich der Betroffene mit anderen Personen, die alle einen unterschiedlichen Wohnsitz hatten, in einem Privat-PKW.
Darüber hinaus nimmt es dann zur Wirksamkeit der CoronaVO Baden-Württemberg Stellung, und zwar wie folgt:
„2. Es bestehen hier spätestens mit der Neufassung des IfSG und Schaffung des § 28a IfSG erhebliche Bedenken an der Verfassungsgemäßheit der von der Bußgeldstelle zur Anwendung gebrachten CoronaVO BW.
Gerade nicht Gegenstand der prozessualen Tat sind nur die Allgemeine Handlungsfreiheit betreffende Gebote oder dementsprechend mitgeteilte Verstöße. Betroffen sind darüber hinaus zumindest wohl die Versammlungsfreiheit und sicher, nach dem Vorbringen des Betroffenen und der Aktenlage, die Berufsausübungsfreiheit und die Freizügigkeit.
Eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für das Verbot, auf welchem der Bußgeldbescheid gründet, war nicht vorhanden, wobei dies – aus verfassungsrechtlichen Gründen – alleine wegen der epidemiologisch unbestreitbaren(!) Sinnhaftigkeit der Maßnahmen nicht als „geheilt“ oder „überwindbar“ gelten kann. Erst recht gilt dies für das nachlaufende Bußgeldverfahren, mit einem durch die Sanktionierung, über die bloße Freiheitsbeschränkung durch eine konkretisierende behördliche Anordnung hinaus, gesteigerten Eingriffsgehalt, unbesehen der formellen Rechtmäßigkeit der Corona-Verordnung und Vollziehbarkeit der Gebote zum Vorfallszeitpunkt. Auf die Entscheidung des AG Dortmund, Urt. v. 02.11.2020 — 733 OWi — 127 Js 75/20 — 64/20, nicht rechtskräftig, darf hingewiesen werden.
Die zum Vorfallszeitpunkt geltende Corona-VO verkannte die Bedeutung des Parlamentsvorbehalts und des Bestimmtheitsgebots. Der Parlamentsvorbehalt verpflichtet den Bundesgesetzgeber nicht nur, wesentliche, für die Grundrechtsverwirklichung maßgebliche Regelungen selbst zu treffen und nicht anderen Normgebern oder der Exekutive zu überlassen. Der Bestimmtheits-grundsatz verlangt, dass eine Norm so formuliert ist, dass das Verhalten der Behörden nach Inhalt, Zweck und Ausmaß begrenzt wird und die Gerichte an diesem Maßstab das behördliche Vorgehen kontrollieren können. Diese Anforderungen sind umso strenger, je intensiver die Grundrechtseingriffe sind, die die Vorschrift ermöglichen soll. Auch diese Gründe haben zur Änderung, Umformulierung und Anpassung des IfSG und einer Entscheidung des parlamentarischen Gesetzgebers zum 18.11.2020 geführt. Die im Gesetzgebungsverfahren und den Ausschüssen bekannt gewordenen Zweifel an der bis dahin geübten Rechtspraxis der Exekutive und mitgeteilten Diskussionsstandpunkt der Parlamentarierlnnen bestätigen die Bedenken des Gerichts, welches wegen des bloßen Verordnungscharakters des Tatbestandes und des Bußgeldtatbestandes zur eigenständigen, auch verfassungsrechtlichen, Kontrolle berufen ist.
Voraussetzung für ein Tätigwerden der zuständigen Behörde nach den geltenden §§ 28 ff. IfSG ist — wie im Gefahrenabwehrrecht im engeren Sinne üblich — eine konkrete Gefahr, die dann in einem konkreten Einzelfall punktuell bekämpft wird. Notwendigerweise muss ein individueller Bezug zwischen Gefahrenlage und Adressatin der Maßnahme bestehen. Dieser konkret-individuelle Bezug geht verloren, wenn eine Epidemie flächendeckend bekämpft wird und beispielsweise Gemeinschaftseinrichtungen geschlossen werden, ohne dass vor Ort ein Krankheitsausbruch aufgetreten ist, oder wenn für Reiserückkehrer aus sogenannten Risikogebieten pauschal eine Quarantänepflicht geregelt wird. In diesen Fällen werden die vorhandenen Vorschriften überdehnt, weil keine konkrete Gefahr vorliegt, die entweder einer individuellen Person zugerechnet werden kann oder die durch die Inanspruchnahme eines Nichtstörers abgewehrt werden soll (etwa indem einem Gesunden verboten wird, einen Kranken aufzusuchen, vgl. BT-Drs. 8/2468, S. 27). Die Maßnahmen reagieren vielmehr auf ein diffuses Infektionsgeschehen, das nicht mehr auf einzelne gefährliche Verhaltensweisen zurückgeführt werden kann. Wenn in der Folge die Allgemeinheit flächendeckend adressiert wird, wie dies während der Corona-Pandemie geschieht, handelt es sich nicht mehr um Gefahrenabwehr im engeren Sinne, sondern um Risikovorsorge.
Das Gesetz über den „Erlass infektionsschützender Maßnahmen des Landes Baden-Württemberg“ datiert erst vom 23. Juli 2020 und enthält, worauf es freilich nicht ankommt, keine inhaltliche oder eingriffskonkretisierende Regelung, gar im Sinne des § 80 V GG. Lediglich dem Zitiergebot wird dort wohl Genüge getan und ein eher einfaches „Kenntnisgabeverfahren“ zur Parlamentarischen Kontrolle vorgesehen.
Die teilweise verwaltungsgerichtlich in Eilverfahren geäußerte Rechtsauffassung (so wohl OVG NRW, 13 B 1635/20), wonach im Rahmen „unvorhergesehener Entwicklungen“ es aus „übergeordneten Gründen des Gemeinwohls“ geboten sein könne, nicht hinnehmbare „gravierende Regelungslücken“ für einen Übergangszeitraum insbesondere auf Grundlage von Generalklauseln zu schließen ist aus tatsächlichen Gründen und verfassungsrechtlich nicht haltbar.
Zum einem belegen verschiedene, aber offenbar nicht oder nur teilweise in die Tat umgesetzte Pandemiepläne im vergangenen Jahrzehnt, dass es sich bei eine COVID19-Pandemie keineswegs um eine unvorhergesehene Entwicklung handelte. Eine Unterlassung des Gesetzgebers trägt freilich niemals einen Grundrechtseingriff, zumal wenn, wie vorliegend, die hinreichen bestimmte Formulierung der gesetzlichen Generalklausel und im Anschluss Verordnung verabsäumt oder vernachlässigt wurde, weswegen die Normadressatlnnen oder Betr. in Zweifel geraten konnten, welche Konkretisierung die gesetzliche Generalklausel (in der hier zu entscheidenden Vorfallsituation) erfahren sollte.
Der Rechtsgüterschutz und die Handlungsfähigkeit staatliche Organe sind und waren im Übrigen stets durch die formelle Rechtmäßigkeit und die vorläufige Vollziehbarkeit des Exekutivrechts gewährleistet. Mängel der Gesetzliche Grundlage dürfen gleichwohl nicht im weiteren Verlauf, gar unbesehen, in Bußgeldverfahren später perpetuiert werden.
Rechtslogisch kranken die Ausführungen daran, dass es dem Gesetzgeber unbenommen war, wie andere Bereiche und die Neufassung im November 2020 zeigen, die Generalklausel genauer zu fassen oder wenigstens die gebotenen Abwägungen vorzunehmen. Entsprechend Hinweise in den Gesetzesmaterialien zum IfSG sind rar, zumal der Gesetzgeber die Generalklausel aus dem Bundesseuchengesetz um einige Regelbeispiele („Badeanstalten“ oder „Gemeinschaftseinrichtungen“, vgl. § 28 BSeuchG) bereinigt hat.
Zum anderen kennt der Parlamentsvorbehalt – zumindest im „nichteiligen“, repressiven Bereich keine zeitliche Komponente oder eine dynamische Ausgestaltung. So im Wechselwirken der Gewalten eine zeitliches Moment erkennbar ist, geht dieses einher mit dem Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts für Gesetze. Die betreffende Verordnung weder in der Sache noch verfassungsrechtlich hieran teil. Mit der Möglichkeit zur Verordnungsgebung durch die Exekutive geht – wohl aus guten verfassungsrechtlichen Gründen – eine allgemeine Verwerfungskompentenz der Gerichte einher, die wiederum die Möglichkeit der Gewährung legislativer Übergangsfristen nicht kennt und kennen kann.
Der Parlamentsvorbehalt wird geboten und unmittelbar ausgelöst von der tatsächlichen und rechtlichen Folge des staatlichen (Grundrechts-)Eingriffs, mithin der Eingriffsintensität und dem betroffenen Grundrecht und dessen Schranken. Er hängt hingegen nicht von der abstrakten Eingriffsdauer oder vom (letztlich aus Sicht der Gewaltenteilung nur willkürlich zu bestimmenden) „Kenntnis- und Wissensstand“ des Gesetzgebers oder einem wohlmeinenden und vorliegend zweifelsfrei verfassungsrechtlich zulässigen und sogar gebotenen Eingriffsziel, wie sie die exekutiven Schutzmaßnahmen seit Beginn der der COVID-19 Pandemie ausdrücken, ab. Gerade diese Zielsetzung ist nur sehr eingeschränkt und ganz mittelbar über den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich, welche die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers zu respektieren hat. Ausdrücklich klargestellt sei: Die Zweckmäßigkeit, die Verhältnismäßigkeit und die Zielsetzung der Maßnahmen der Landesregierung, soweit sie im Verfahren hier eine Rolle spielen, werden schon deswegen nicht beanstandet.
Der strenge Parlamentsvorbehalt muss allerdings spätestens im Bußgeldverfahren umso mehr gelten, als bereits im März 2020 rasch gesetzliche Änderungen und Regelungen beispielsweise im Bereich der Strafprozessordnung oder des Zivilrechts stattfanden und möglich waren, ohne dass die vom Verwaltungsgericht angenommenen Erschwernisse ein Tätigwerden des Gesetzgebers gehindert hätten, wobei teilweise sehr gravierende Freiheitsbeschränkungen von Bundesgesetzgeber beschlossen wurden oder Justizgrundrechte betroffen waren.
Da die Eingriffsermächtigung mit der Corona-VO selbst zu unbestimmt und wohl verfassungswidrig war, kann ein bußgeldbewehrter Verstoß ebenfalls nicht mit den zu „verwaltungsakzessorischen“ Straf- und Bußgeldtatbeständen von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen begründet werden. Hier (und im Regelfalle) fehlt es bereits an einer konkret-individuellen Verwaltungsentscheidung mit Tatbestandswirkung und, was entscheidend ist, der materiellen Rechtmäßigkeit der Grundnorm.
Abschließend hinzuweisen ist die Überlastung des Amtsgerichts Reutlingen und der auf absehbare Zeit stark beschränkten Möglichkeiten überhaupt seuchenhygienisch verantwortbar Hauptverhandlungen durchführen zu können, zumal mit einer größeren Zahl von Zeuglnnen, die teilweise getrennt verfolgt werden, mit einer Anreise von mehr als 100 km, deren Erinnerungsvermögen mit der Zeit schwinden dürfte.“
